Riforma Madia: problemi e prospettive per il TPL. Testo unico servizi pubblici: a quando per il settore?

Il Governo ha varato, in attuazione della legge delega approvata l’anno scorso dal Parlamento per la riforma della pubblica amministrazione (altrimenti definita come “riforma Madia”), i decreti legislativi attuativi, nella forma di testi
unici contenenti le norme sul riordino della disciplina azionaria delle amministrazioni pubbliche e sul riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale. Si tratta dei provvedimenti ampiamente pubblicizzati che dovrebbero realizzare gli obiettivi – tra l’altro – di riduzione delle “partecipate” da un numero di 8mila a circa mille, la riduzione dei consigli di amministrazione con la nomina di un amministratore unico e varie altre norme, molto più di sostanza, per una complessiva riorganizzazione del settore delle aziende o società partecipate o controllate
dalle amministrazioni locali o dalla mano pubblica. Nella nuova disciplina riguardante i servizi pubblici, non si è purtroppo riusciti ad escludere che le norme riguardassero il trasporto pubblico locale, nonostante il settore
abbia una sua assoluta specificità e lo stesso governo stia lavorando ad un testo organico di riforma del TPL.

Il rischio, in primis è che probabilmente si bloccherà, in concreto, l’apertura del mercato TPL alla concorrenza, Inoltre ulteriore pericolo, non del tutto aleatorio, è che si ripeta la confusione e la sovrapposizione normativa già sperimentata in occasione delle leggi sugli affidamenti dei servizi pubblici, che hanno condotto prima ad un referendum (diventato
famoso come il “referendum sull’acqua pubblica”) e poi ad una pronuncia della Corte costituzionale su un altrettanto famoso articolo 4 di una legge successivamente emanata dal governo. Su questi argomenti, ASSTRA ha condotto battaglie sia sul piano dei contenuti che sul piano giuridico, ma di fatto l’effetto è stato che le incertezze e le contraddizioni normative hanno bloccato o notevolmente ritardato i processi di riorganizzazione e di ristrutturazione
del TPL, costituendo un ulteriore elemento di freno ad uno sviluppo che – invece – sarebbe stato indilazionabile.

I timori che possa ripetersi questa situazione non sono infondati e l’ASSTRA da tempo ha sollecitato in tutte le sedi a tener conto delle conseguenze che norme generali riguardanti il settore dei servizi pubblici entrino in contraddizione con i processi o la situazione esistente di fatto nel settore. Una contraddizione evidente pare quella che la nuova disciplina dei decreti attuativi “Madia” sui servizi pubblici introduca, nell’ambito delle gare per l’affidamento dei servizi, prescrizioni
potenzialmente in conflitto con le regole recentemente dettate dall’ART (Autorità di regolazione dei trasporti) proprio
per regolamentare le modalità di svolgimento di queste gare e risolvere alcune questioni di non poco conto, come
l’attribuzione o il trasferimento dei beni strumentali necessari per l’espletamento dei servizi: nella maggior parte
dei casi, non si è in presenza di un complesso dei beni (come, ad esempio, il parco dei mezzi rotabili) dalle dimensioni e dal costo di investimento come i bus o i treni per il trasporto pubblico. Ed è evidente come l’incertezza normativa contribuisca non solo a ritardare i processi di riorganizzazione del settore, ma soprattutto costringa tutti gli operatori a
rivedere costantemente le proprie strategie e piani di investimento, se non a rinunciare del tutto a ogni ipotesi di sviluppo e di innovazione.

Su questi temi, ASSTRA ha promosso una prima tavola rotonda chiamando giuristi ed esperti del settore a confrontarsi su prospettive e problematiche derivanti dall’applicazione dei decreti attuativi della riforma Madia, ma il presidente Massimo Roncucci ha già preannunciato l’organizzazione di altri incontri da parte dell’associazione per sciogliere gli eventuali nodi. Come ha sottolineato lo stesso Roncucci, tutti questi problemi e le incertezze derivanti dall’applicazione o interpretazione delle norme “hanno un costo”, non solo in termini monetari (e di lavoro delle persone impegnate a districarsi tra le norme, ma soprattutto in termini di complicazione – se non di vero e proprio ostacolo – a un percorso di evoluzione del trasporto pubblico locale che deve svilupparsi lungo i binari di una
“concorrenza per il mercato”, regolamentata da norme chiare, semplici ed efficaci e – soprattutto – con valore di lungo-medio periodo: un “testo unico” che il settore, per la sua strategicità e centralità, merita e che appare sempre più
indispensabile.

“I decreti attuativi della riforma Madia evitino il rischio di complicare e rendere ancora più sovrabbondante il complesso delle norme riguardanti il trasporto pubblico locale, un settore che avrebbe invece bisogno di essere regolamentato in maniera organica e tenendo conto delle sue specificità”. E’ quanto ha sottolineato Massimo Roncucci, presidente di ASSTRA, nella tavola rotonda organizzata dall’associazione che raggruppa le imprese di trasporto locale pubbliche e private e dedicata al tema “I decreti attuativi della legge Madia: prospettive per il settore”, che si è tenuto nella sede dell’associazione.

Nel prossimo consiglio dei ministri, previsto per domani, dovrebbero essere approvati i decreti legislativi attuativi della riforma della Pubblica Amministrazione, meglio nota come “riforma Madia”, sulla base delle legge delega approvata
dal Parlamento nell’agosto scorso. Il governo dovrebbe emanare due testi unici. Anche il trasporto pubblico locale dovrebbe rientrare nell’ambito di applicazione delle nuove norme riguardanti i servizi pubblici locali e questo rischia di creare sovrapposizioni o contraddizioni sia con le norme già attualmente previste sia con i contenuti del progetto di riforma del TPL, che lo stesso governo – attraverso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – dovrebbe
varare nei prossimi mesi.

Il seminario organizzato da Asstra si è articolato intorno a questi temi, con interventi dello stesso Roncucci, di Massimo Malena, esperto del settore e titolare dello studio Malena e associati, di Stefano Pozzoli, accademico ed esperto del settore, di rappresentanti dell’ANCI, l’associazione dei comuni italiani, e di Confservizi. Il dibattito ha evidenziato le
varie questioni giuridiche che possono derivare da una sovrapposizione delle norme o dalla mancata esplicitazione di alcuni elementi che differenziano la situazione del trasporto pubblico locale. In particolare, molto complessi
appaiono i temi che riguardano il trasferimento dei beni necessari all’espletamento del servizio al termine del periodo di attribuzione in concessione della gestione del servizio stesso: la regola che – si è osservato nel corso del convegno – può essere applicabile nel caso di beni di natura essenzialmente pubblica, diventa controproducente o contraddittoria se applicata ai beni strumentali di un’impresa di trasporto, che implicano un’ingente mole di investimenti, la previsione di ammortamenti e una serie di altri elementi di natura giuridica. La mancanza di un testo definitivo cui far riferimento per una valutazione compiuta delle norme alimenta da un lato un clima di incertezza – è stato osservato da parte dei relatori -, ma rende in ogni caso evidente che il settore del trasporto pubblico locale avrebbe bisogno di norme specifiche, appositamente studiate e dedicate.

Altro elemento di perplessità emerso in questa prima fase di esame del contenuto dei provvedimenti (l’Asstra dedicherà un’altra giornata di studio appena i decreti legislativi vedranno la luce) è la possibile contraddizione che si instaurerebbe tra le regole recentemente adottate dall’Autorità di regolazione dei Trasporti (ART) in materia di norme per l’espletamento delle gare per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico e le regole generali che i decreti attuativi dovessero prevedere per l’affidamento dei servizi di interesse pubblico da parte delle amministrazioni pubbliche, senza che sia prevista una esplicita esclusione dei servizi TPL. Il dibattito ha evidenziato anche altri elementi che abbisognano di valutazioni e approfondimenti in relazione alle esigenze specifiche del settore TPL, e il presidente Roncucci ha sottolineato – in conclusione – che “il TPL ha già conosciuto troppi condizionamenti e troppe problematiche derivanti dalla sovrapposizione di norme, dai pronunciamenti della Corte costituzionale o dei vari organismi giurisdizionali per non temere i rischi di un’ulteriore confusione normativa. Al di là dei vari aspetti giuridici o di interpretazione delle norme, il vero rischio è che diventi più complicato o subisca ulteriori ritardi il processo per la definizione di un quadro di regole per l’affermazione della concorrenza nel mercato nel settore, per la possibilità di portare avanti possibili o auspicabili processi di aggregazione tra le imprese e – soprattutto – per assicurare certezze agli operatori, investitori ed operatori tutti del settore”.