Conferenza delle Regioni: il parere sul testo unico sui Servizi pubblici locali

Roma, 16 MAG – Le Regioni hanno espresso il parere sul testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale nel corso della Conferenza unificata del 12 maggio, esprimendo “un’ampia condivisione sul provvedimento per le norme di carattere generale, come riformulate alla luce degli emendamenti, condivisi con le Amministrazioni centrali e in relazione al lavoro svolto sulle disposizioni concernenti il trasporto pubblico locale”. Lo si apprende da una nota stampa.

Le osservazioni e gli emendamenti sono contenuti in un documento che è stato consegnato al Governo.Si riportano di seguito le sole osservazioni. Il testo integrale del documento (con gli emendamenti) è stato pubblicato nella sezione “Conferenze del sito www.regioni.it.

La Conferenza delle Regioni esprime un’ampia condivisione sul provvedimento per le norme di carattere generale, come riformulate alla luce degli emendamenti di seguito proposti, condivisi con le Amministrazioni centrali e in relazione al lavoro svolto sulle disposizioni concernenti il trasporto pubblico locale.
Al contempo, la Conferenza evidenzia e suggerisce al Governo l’opportunità, in considerazione del parere espresso dal Consiglio di Stato, di prevedere che le disposizioni di cui all’art. 23 possano trovare collocazione in un autonomo provvedimento. Rilevata comunque l’importanza di merito della riforma ed in attesa del parere finale del Parlamento su questo aspetto, le Regioni si rendono disponibili, da subito, ad un gruppo di lavoro per l’elaborazione e la verifica dei nuovi criteri.

Lo schema di decreto individua una disciplina organica della materia, attraverso l’indicazione di principi generali per l’assunzione, la regolazione e la gestione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, che, consolidando il quadro di riferimento per le amministrazioni e per le aziende, consente di accelerare lo sviluppo imprenditoriale dei servizi, agendo principalmente sotto due profili: l’allineamento delle regole sui servizi pubblici locali ai principi di concorrenza dell’Unione europea con riferimento alle tre forme di affidamento (procedure ad evidenza pubblica, affidamento a società mista o in house, con la precisazione che anche l’in house deve rispondere a criteri di efficienza);
la spinta all’aggregazione, consolidando l’approccio per ambiti territoriali ottimali non inferiore alla dimensione provinciale, con premialità da attribuire solo agli enti di governo e ai gestori degli ambiti o dei bacini territoriali di dimensioni adeguate.

In relazione all’impianto generale, si evidenziano, tuttavia, alcuni rilievi critici:

1) considerata la necessità di chiarire l’ambito di applicazione del decreto, evitando sovrapposizioni tra le discipline di settore e le disposizioni del medesimo, in una visione di testo unico,sarebbe opportuno procedere all’inserimento di appositi capi corrispondenti alle specifiche discipline relative al servizio idrico integrato, al servizio di gestione integrata dei rifiuti, al trasporto pubblico locale, al servizio di distribuzione di energia e del gas naturale che, ai sensi dell’articolo 3, comma 2, rimangono escluse dal decreto legislativo, ad eccezione delle norme riguardanti le modalità di affidamento dei servizi che integrano e prevalgono sulle normative di settore. Tali modalità sono riconducibili sostanzialmente agli articoli 7 e 8, pur non potendosi escludere ulteriori disposizioni “intruse” presenti in altri articoli.

In tal modo risulterebbe un testo onnicomprensivo di immediata consultazione, adeguato ai nuovi principi e rispondente alle inevitabili necessità di aggiornamento che, attraverso l’abrogazione delle singole discipline di settore, offrirebbe all’interprete uno strumento coordinato di azione.

Tale intervento sarebbe in sintonia con l’articolo 16, comma 2, lettera b) della l. 124/2015, che prevede l’obbligo per il governo, nell’esercizio della delega, di attenersi al principio di coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni legislative vigenti, per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa, aggiornando e semplificando, nel contempo, il linguaggio normativo.

2) Nello schema di decreto il concetto di “area vasta” assume significati non sempre univoci.
A volte viene fatto coincidere con l’ente provincia (ad es. art.13, comma 4, in cui si parla di “territorio della città metropolitana o dell’ente di area vasta”); in altre disposizioni, invece, l’area vasta coincide con l’ente provincia e città metropolitana (art.1, comma 2,in cui si parla di” funzioni fondamentali di indirizzo,…delle province e città metropolitane”e art.5, comma 1).

Occorre, pertanto, uniformare l’utilizzo del termine con la L.56/2014, la quale fa coincidere l’area vasta con le province e le città metropolitane.

Particolarmente significativa appare la disposizione (che ripropone, invero, quanto previsto dalla legge delega) in base alla quale “costituisce funzione fondamentale dei comuni e delle città metropolitane l’individuazione [..] delle attività di produzione di beni e di servizi di interesse economico generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali [..]”; tale disposizione (che non include le province, pur essendo espressamente menzionate all’art. 1, comma 2, del decreto; cfr. all’art. 14, comma 2, invece, il riferimento agli enti di area vasta, distinti dalle città metropolitane) parrebbe ampliare il perimetro delle competenze locali individuato dal d.l. 78/2010 (funzioni fondamentali dei comuni: art. 14, comma 27) e dalla legge “Delrio” (funzioni fondamentali delle città metropolitane: art. 1, comma 44, l. 56/2014), assottigliando – di contro – la potestà legislativa regionale in materia.

3) Con riferimento all’art. 5 si esprimono perplessità sulla concreta attuazione di una procedura che rischia – senza un’adeguata attività formativa e una standardizzazione del processo di consultazione pubblica – di vanificare l’obiettivo condiviso di apertura nel mercato dei servizi pubblici locali di interesse economico generale.

Ciò anche alla luce delle successive disposizioni che attengono invece alla valutazione e scelta delle modalità di perseguimento degli obiettivi di interesse pubblico (art. 6) e cioè mediante: a) attribuzione di obblighi di servizio a tutti gli operatori nel mercato, b) vantaggi economici agli utenti per la fruizione del servizio; c) attribuzione di obblighi di servizio ad operatori economici individuati secondo le modalità di cui all’articolo 7;

4) Con riguardo all’articolo 7 si rileva l’estrema difficoltà operativa relativa alle modalità di affidamento in housedel servizio o mediante azienda speciale (art. 7 comma 3). Infatti, tali modelli gestori sono possibili solo se l’ente dimostra che tale scelta non sia comparativamente più svantaggiosa rispetto ai costi standard del servizio definiti dalle Autorità indipendenti (articolo 15 comma 2) e ritorna – in modo diverso ma ugualmente complesso – la prova “diabolica” del fallimento del mercato, che deve essere esplicitato nelle “ ragioni del mancato ricorso al mercato” ed anche nella mancata divisione in lotti. Inoltre, in caso di affidamento in house,per i servizi a rete, si prevede l’obbligo di redazione di un Piano Economico finanziario da far asseverare ad un istituto di credito o ente equipollente con l’aggiornamento triennale dell’assetto economico patrimoniale, del capitale proprio investito e dell’ammontare del debito. Infine, sempre in caso di ricorso ad una delle due succitate fattispecie (in house o azienda speciale) è previsto l’invio preventivo dello schema di deliberazione all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per un parere (che non pare vincolante), da rendere entro e non oltre 30 gg. dal ricevimento. Non si esplicita il valore del silenzio dell’Autorità decorso il suddetto termine, ma si presume trattasi di una fattispecie di silenzio assenso che andrebbe specificata.<

Ora, appare evidente dalla descrizione stessa che la procedura rappresenta una disciplina di sfavore nei confronti di un modello di gestione del servizio pubblico di interesse economico generale che lo stesso legislatore invece ritiene pienamente legittimo se rispettoso dei principi dettati dall’ordinamento comunitario e del codice dei contratti.

Anche la durata degli affidamenti in house (art. 8) è diversa e risulta, per servizi differenti da quelli a rete, limitata a 5 anni. Il termine appare irragionevole alla luce della procedura prevista per gli affidamenti in house e del fatto che uno stesso termine viene riferito a tipologie, potenzialmente molto diversificate, di servizi.

Nel merito dell’articolato, si riportano le seguenti osservazioni e proposte di modifica.
Gli emendamenti sono distinti per la parte generale e per quella riguardante il trasporto pubblico locale.

Link al documento integrale
documento approvato – IL PARERE SUL TESTO UNICO SUI SERVIZI PUBBLICI LOCALI DI INTERESSE ECONOMICO GENERALE